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                專家解讀:《舉報獎勵暫行辦法》五大亮點

                2021年08月21日 08:00   來源:中國經濟網   

                  市場監管總局和財政部在充分吸納原《舉報制售假冒偽劣產品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》相關內容的基礎上,立足我國經濟社會新發展階段的實際,為保證與機構改革后的市場監管職能相統一,根據市場監管領域相關法律法規和國家有關規定,經過反復調研、廣泛征求各方面意見,于近日制定出臺了《市場監管領域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》(以下簡稱《舉報獎勵暫行辦法》)。筆者認為,已經頒行的《舉報獎勵暫行辦法》具有以下五大亮點:

                  一、推進市場監管治理現代化的重要舉措

                  市場監管治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。國家治理現代化包括國家治理體系現代化和國家治理能力現代化。國家治理體系現代化是指建立、健全和完善國家治理的各項制度,并通過法定程序,將其制定成為具有法律效力的法律、法規和規章;國家治理能力現代化是指嚴格實施和執行各項制度的能力和水平。要實現市場監管治理現代化,首先必須根據新時代我國經濟社會發展的實際和機構改革后的市場監管職能,建立、健全和完善市場監管領域的各項制度,并在市場監管工作中嚴格實施和執行這些制度。

                  中央明確提出國家治理和社會治理必須融入社會共治的理念,這一理念也已被市場監管領域的有關法律法規規章所確認。社會共治即充分發揮社會各方面的主動性、積極性,共同達到治理的目標,是“治理”的應有之義,也是區別于“管理”的關鍵。舉報獎勵就是為了發揮社會公眾共同參與市場監管積極性的重要制度。原有的與市場監管有關的舉報獎勵制度,主要是《舉報制售假冒偽劣產品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》,而這兩個辦法已經不能完全適應新形勢的需要。一是原有的兩個辦法已不適應機構改革后市場監管執法范圍的需要。原有辦法只包括食品藥品、假冒偽劣產品等領域的舉報獎勵,不能涵蓋機構改革后的市場監管所有執法領域,需要將舉報獎勵的范圍擴大到市場準入、競爭秩序、質量安全、市場規則、消費者權益保護等市場監管職責所有領域。二是原有的兩個辦法已不能完全適應市場監管統一性的需要。在市場監管領域,舉報獎勵必須統一標準、統一監管、統一執法、統一獎勵和獎勵程序。原有辦法因由不同部門制定、不同時間制定,在舉報獎勵標準、監管、執法、程序等方面并不統一,給市場監管領域的舉報獎勵造成諸多不便。三是原有的兩個辦法已不能完全適應新時代經濟社會發展的需要。原有辦法分別制定于2001年和2017年,特別是前一個辦法,因制定的時間較早,在舉報獎勵標準、獎勵對象、獎勵程序等方面,已無法適應我國目前經濟社會發展的實際情況,勢必會降低舉報獎勵制度的應有功效。

                  《舉報獎勵暫行辦法》共六章二十七條。第一章總則,規定了暫行辦法適用范圍及舉報人和重大違法行為的認定標準等內容;第二章獎勵條件,規定了獲得獎勵基本條件、獎勵原則以及不予獎勵除外規定等內容;第三章獎勵標準,確定了獎勵等級、金額以及獎勵上限等,并對內部舉報人獎勵標準作了規定;第四章獎勵程序,確定了獎勵告知、交付、領取期限等,并規定了舉報人異議復核;第五章是監督管理,規定了舉報獎勵建檔管理、保密以及公職人員、舉報人法律責任等內容;第六章是附則。與原有的兩個辦法相比較,該辦法對市場監管領域舉報獎勵制度的規定更具有體系性、更嚴謹、更符合實際、更具有操作性?梢哉f,該辦法是推進市場監管領域治理體系現代化和治理能力現代化的重要舉措。

                  二、科學界定了市場監管領域舉報獎勵的范圍

                  作為一項舉報獎勵制度首先必須確定舉報獎勵范圍,即什么舉報應該獎勵,什么舉報不應該獎勵!杜e報獎勵暫行辦法》確定的舉報獎勵范圍包括三項標準:一是舉報對象標準,二是舉報人標準,三是舉報后處理標準。三個標準之間實際上構成了一個完整的舉報獎勵范圍要件體系,缺一不可。同時,三項標準的確定考慮到了舉報獎勵的必要性和可行性。

                  第一,舉報對象標準。根據《舉報獎勵暫行辦法》的規定,屬于獎勵范圍的舉報對象限定在“重大違法行為”。即舉報重大違法行為的屬于獎勵范圍,而舉報一般違法行為的則不在獎勵范圍。這一限定性規定,顯然既考慮到需要避免實踐中大量存在的職業打假人濫用權利的情況,也顧及到需要最大限度地發揮有限行政資源的有效性。對于何者為“重大違法行為”,《舉報獎勵暫行辦法》采用了“處理結果標準+違法行為性質和影響標準”予以認定。

                  處理結果標準!杜e報獎勵暫行辦法》第二條第二款規定,本辦法所稱重大違法行為是指涉嫌犯罪或者依法被處以責令停產停業、責令關閉、吊銷(撤銷)許可證件、較大數額罰沒款等行政處罰的違法行為。采用這一標準的主要依據:一是行政處罰法關于行政處罰種類的規定。行政處罰法第九條規定,行政處罰的種類:(一)警告、通報批評;(二)罰款、沒收違法所得、沒收非法財物;(三)暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件;(四)限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業;(五)行政拘留;(六)法律、行政法規規定的其他行政處罰。在行政處罰法列舉的這些行政處罰種類中,責令停產停業、責令關閉、吊銷(撤銷)許可證件、較大數額罰沒款是比較嚴厲的處罰。反推而言,其被處罰的行為應當是重大違法行為。二是犯罪是違法行為中最為嚴重的部分。涉嫌犯罪意味著其違法行為的嚴重程度要大于行政違法行為,當然屬于重大違法行為的范圍之列。

                  在處理結果標準上,還需要進一步明確以下幾點:一是“等”的法律含義!暗取钡暮x在法律上可以區分為等內“等”和等外“等”。筆者認為,這里的“等”應當是等外“等”的含義!杜e報獎勵暫行辦法》確定的處理結果標準主要是以行政處罰法明確列舉的行政處罰種類為依據,而行政處罰法第九條第六項規定,單行法律、行政法規可以增加新的種類的行政處罰。行政處罰法是我國關于行政處罰的一般法,單行法律、行政法規有關于行政處罰規定的,應當優先適用。因此,單行法律、行政法規中增加的行政處罰種類若屬于比較嚴厲的處罰,應當列入“重大違法行為”的范圍。二是《舉報獎勵暫行辦法》第二條第二款還規定,地方性法規或者地方政府規章對重大違法行為有具體規定的,可以從其規定。三是《舉報獎勵暫行辦法》從各地經濟發展不均衡的實際情況出發未對較大數額罰沒款作出明確統一的規定,而是由省級以上市場監督管理部門商本級政府財政部門結合實際確定。這一規定的思路與行政處罰法第十四條關于地方政府規章可以設定的罰款數額的規定精神是相一致的。

                  違法行為性質和影響標準!杜e報獎勵暫行辦法》第三條第一款規定,舉報下列重大違法行為,經查證屬實結案后,給予相應獎勵:(一)違反食品、藥品、特種設備、工業產品質量安全相關法律法規規定的重大違法行為;(二)具有區域性、系統性風險的重大違法行為;(三)市場監管領域具有較大社會影響,嚴重危害人民群眾人身、財產安全的重大違法行為;(四)涉嫌犯罪移送司法機關被追究刑事責任的違法行為。筆者理解,該條款是通過列舉方式對第二條第二款規定的“重大違法行為”進行補充說明。第三條第一款主要列明四項重大違法行為,其中第一項和第四項是根據違法行為的性質確定為重大違法行為,第二項和第三項是根據違法行為的影響確定為重大違法行為的。第三條第二款主要是針對未列入第一款規定但符合“重大違法行為”定義,對舉報人實施獎勵進行補充和兜底。

                  第二,舉報人標準!杜e報獎勵暫行辦法》第二條第一款規定,各級市場監督管理部門受理社會公眾(以下統稱舉報人,應當為自然人)舉報屬于其職責范圍內的重大違法行為,經查證屬實結案后給予相應獎勵,適用本辦法。第十條規定,有下列情形之一的,不予獎勵:(一)市場監督管理部門工作人員或者具有法定監督、報告義務人員的舉報;(二)侵權行為的被侵權方及其委托代理人或者利害關系人的舉報;(三)實施違法行為人的舉報(內部舉報人除外);(四)有任何證據證明舉報人因舉報行為獲得其他市場主體給予的任何形式的報酬、獎勵的;(五)其他不符合法律、法規規定的獎勵情形。

                  關于舉報人標準,《舉報獎勵暫行辦法》采用的是肯定式概括規定和否定式列舉的規定方式。一是肯定式概括規定!杜e報獎勵暫行辦法》規定的能夠獲得獎勵的舉報人限定為作為自然人的社會公眾,實際上排除了作為組織形態的企業事業組織、社會團體等。二是否定式列舉!杜e報獎勵暫行辦法》明確列舉了五類人的舉報不在獎勵范圍。

                  第三,舉報后處理標準。包括經舉報已經被行政處罰和雖未實施行政處罰但被移送司法機關追究刑事責任兩種情形!杜e報獎勵暫行辦法》在諸多條款中對此作出了明確規定,如第二條規定,經查證屬實結案后給予相應獎勵;第三條規定,舉報下列重大違法行為,經查證屬實結案后,給予相應獎勵;第八條規定,舉報內容經市場監督管理部門查處結案并被行政處罰,或者依法移送司法機關被追究刑事責任;第十四條規定,市場監督管理部門已經實施行政處罰或者未實施行政處罰移送司法機關追究刑事責任的,分別不同情況依據本辦法第十二條的規定給予獎勵;第十五條規定,負責舉報調查辦理、作出最終處理決定的市場監督管理部門在舉報查處結案或者移送追究刑事責任后,對于符合本辦法規定獎勵條件的,應當在15個工作日內告知舉報人等。

                  重大違法行為經舉報后已被處理,仍有以下問題需要明確:一是重大違法行為經舉報后已被市場監管部門作出較重的處罰。從法理上說,這一行政處罰應當是最終生效的處罰。而如果這一行政處罰后經行政復議或者行政訴訟程序被撤銷或者被確認違法,舉報獎勵應當也隨之撤銷。二是行政違法與犯罪之間存在交叉銜接關系,決定了行政處罰與刑罰之間也存在交叉銜接關系。對于違法行為,有的情況下,進行行政處罰的同時需要追究刑事責任;有的情況下,不需要進行行政處罰而需要追究刑事責任,在不構成犯罪的情況下再進行行政處罰。三是《舉報獎勵暫行辦法》僅規定涉嫌犯罪而被移送司法機關追究刑事責任即可獎勵,在此種情況下,如果司法機關最終并未追究刑事責任,同時市場監管部門也未作出行政處罰的,應當不予獎勵。

                  三、明確了舉報、查處與獎勵之間的因果關系

                  《舉報獎勵暫行辦法》確定的舉報、查處與獎勵之間的因果關系是一種直接因果關系,即市場監管部門根據舉報而啟動查處程序,違法行為因查處而被施以較為嚴厲的行政處罰,舉報人才可獲得獎勵。該辦法第八條規定,獲得舉報獎勵應當有明確的被舉報對象和具體違法事實或者違法犯罪線索,并提供了關鍵證據;舉報內容事先未被市場監督管理部門掌握;舉報內容經市場監督管理部門查處結案并被行政處罰,或者依法移送司法機關被追究刑事責任。該辦法第九條規定,最終認定的違法事實與舉報事項完全不一致的,不予獎勵;最終認定的違法事實與舉報事項部分一致的,只計算相一致部分的獎勵金額;除舉報事項外,還認定其他違法事實的,其他違法事實部分不計算獎勵金額。

                  同時,《舉報獎勵暫行辦法》還依據舉報的違法行為事實及直接證據與市場監管部門最終查處的案件事實之間的關聯性,將舉報獎勵分為三個等級:一是一級舉報獎勵。該等級認定標準是提供被舉報方的詳細違法事實及直接證據,舉報內容與違法事實完全相符,舉報事項經查證屬于特別重大違法行為或者涉嫌犯罪。二是二級舉報獎勵。該等級認定標準是提供被舉報方的違法事實及直接證據,舉報內容與違法事實完全相符。三是三級舉報獎勵。該等級認定標準是提供被舉報方的基本違法事實及相關證據,舉報內容與違法事實基本相符。

                  四、獎勵計算基準和獎勵幅度更科學更符合實際

                  關于獎勵金額計算基準,財政部、原工商總局和原質檢總局于2001年聯合制定的《舉報制售假冒偽劣產品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》第六條,采用的是以“商品貨值”作為獎勵金額計算基數的方法。在執法實踐中,這一方法時常產生兩大問題:一是許多案件商品貨值不易計算,二是有的案件中舉報人認為的商品貨值與執法部門認定的商品貨值數額差距較大,產生分歧甚至導致訴訟!杜e報獎勵暫行辦法》通過對市場監管領域重大違法案例深入研究分析,將獎勵金額計算基準從涉案貨值調整為綜合考慮涉案貨值、社會影響等因素,以罰沒款為計算基數,既符合國家財政政策規定,也便于執法辦案人員計算和落實,更有利于獎勵制度實施。采用這一計算基準后,《舉報獎勵暫行辦法》將案件區分為有罰沒款的案件和無罰沒款的案件:對于有罰沒款的案件,市場監督管理部門分別按照一、二、三級舉報獎勵標準計算獎勵金額,并綜合考慮涉案貨值、社會影響程度等因素,確定最終獎勵金額;對于無罰沒款的案件,一級舉報獎勵至三級舉報獎勵的獎勵金額應當分別不低于5000元、3000元、1000元。

                  關于舉報獎勵標準,原《舉報制售假冒偽劣產品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》第六條規定,對舉報有功人員根據不同情況,依據執法機關查獲的假冒偽劣商品貨值,一次性給予獎勵。具體獎勵標準如下:一是對于貨值1萬元以上15萬元以下不予追究刑事責任的案件,按照舉報有功等級分別按貨值5 -6%,3 -4%,1 -3%,0 -1%給予獎勵;二是對于大案要案,行政執法機關已經實施行政處罰的或者未作行政處罰移送司法機關追究刑事責任的,分別不同情況由行政執法機關或者司法機關按照舉報有功等級分別按貨值4 -5%,2 -3%,1一2%,0 -1%給予獎勵,每起案件的舉報獎勵原則上不超過30萬元。原《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》第十條規定,各省級食品藥品監督管理部門可結合本行政區域實際,按照涉案貨值金額或者罰沒款金額、獎勵等級等因素綜合計算獎勵金額,每起案件的獎勵金額原則上不超過50萬元。隨著我國經濟社會發展,該兩個辦法規定的舉報獎勵金額明顯偏低,有效激勵作用逐步下降。為此,《舉報獎勵暫行辦法》提高了獎勵標準和獎勵上限,其第十二條明確了三個等級舉報獎勵的具體金額分別為罰沒款的5%、3%和1%,最低獎勵金額分別為5000元、3000元和1000元;第十三條規定每起案件的舉報獎勵金額上限為100萬元。

                  《舉報獎勵暫行辦法》還對特殊情況作出規定:即對違法主體內部人員舉報的,可在征得同級財政部門同意的情況下,適當提高前款規定的獎勵標準。

                  五、完善了鼓勵和保護內部舉報人機制

                  內部舉報人即俗稱的“吹哨人”,是指實施違法行為的企業內部員工或者內部知情人!按瞪谌恕弊盍私膺`法行為的內情,掌握違法行為的事實和證據,其舉報最具有針對性,有利于獲取關鍵案件線索、提升打擊精準度。特別是食品藥品領域涉及面廣、專業性強、違法行為隱蔽性強,企業內部知情人士能夠盡早發現問題。例如,長春長生疫苗事件,就是由于國家藥監局接到了企業內部員工的舉報,而發現了其中的重大違法問題。

                  因此,鼓勵和保護內部舉報人是各國非常重視的一項制度。一些國家專門制定了《吹哨人保護法案》,重獎內部舉報人,設立專門的保護機構,對內部舉報人予以特殊的保護。我國《食品安全法》第一百一十五條第二款規定,有關部門應當對舉報人的信息予以保密,保護舉報人的合法權益。舉報人舉報所在企業的,該企業不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復!妒称钒踩▽嵤l例》第六十五條規定,國家實行食品安全違法行為舉報獎勵制度,對查證屬實的舉報,給予舉報人獎勵。舉報人舉報所在企業食品安全重大違法犯罪行為的,應當加大獎勵力度。有關部門應當對舉報人的信息予以保密,保護舉報人的合法權益!妒称匪幤愤`法行為舉報獎勵辦法》第十條規定,研制、生產、經營、使用環節內部人員舉報的,可按照上述標準加倍計算獎勵金額。我國一些地方性規范性文件也規定了鼓勵和保護內部舉報人的制度,如北京市專門制定了《北京市食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》,安徽、海南等地鼓勵藥品零售企業內部舉報。

                  《舉報獎勵暫行辦法》為有效落實中央依法治國辦關于市場監管總局和藥監局聯合制定內部舉報人獎勵政策的工作要求,考慮到食品、藥品等特殊領域專業性、技術性強,重大違法行為常常更隱蔽和不易察覺,特別設置了“內部舉報人獎勵條款”。第十條規定,有下列情形之一的,不予獎勵:(三)實施違法行為人的舉報(內部舉報人除外)。第十二條第三款規定“違法主體內部人員舉報的,可在征得同級財政部門同意的情況下,適當提高前款規定的獎勵標準!

                  《食品安全法》和《食品安全法實施條例》作為《舉報獎勵暫行辦法》的上位法,三者共同構建了我國市場監管領域鼓勵和保護內部舉報人制度。其基本內容是:一是承認內部舉報人的舉報資格;二是重獎內部舉報人;三是有關部門應當對舉報人的信息予以保密,保護舉報人的合法權益;四是舉報人舉報所在企業的,該企業不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復。

                  此外,《舉報獎勵暫行辦法》第四章詳細規定了獎勵程序,第五章規定了監督規定特別是規定了市場監督管理部門工作人員在實施舉報獎勵過程中的法律責任等。

                  《舉報獎勵暫行辦法》對市場監管領域重大違法行為舉報獎勵制度作出了更為系統、更為科學、更為完善、更符合實際的規定,具備了實施和執行的基礎和前提。筆者相信,該辦法對于進一步發揮社會公眾在市場監管治理中的積極性,及時發現和糾正重大違法行為,提高市場監管效能,督促市場主體自律,必將起到積極的推動和保障作用。(中國人民大學法學院教授 胡錦光) 

                (責任編輯:楊秀峰)

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                專家解讀:《舉報獎勵暫行辦法》五大亮點

                2021-08-21 08:00 來源:中國經濟網
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